RevUE du 17 novembre 2020
Véto et Budget, The Brexit diaries, Santé, Antitrust, Data, PAC, Green Deal, BCE, Mécanisme européen de stabilité, Pologne
Bonjour et bienvenue dans la Revue européenne. Nous éditons chaque mardi une newsletter documentée, précise et lisible pour vous informer sur l’actualité européenne de la semaine.
BUDGET EUROPÉEN — Deux vétos et une prise en otage polono-hongroise. Au COREPER (Comité des représentants permanents) de ce lundi, Budapest et Varsovie ont confirmé leur volonté d’opposer leur veto au Cadre financier pluriannuel (CFP). C’est donc une crise politique grave qui s’ouvre autour de ces négociations. Manfred Weber, chef de file du PPE au Parlement européen, a dénoncé un véto “irresponsable”.
Mardi dernier (10 novembre), le Parlement et le Conseil ont trouvé un compromis sur le Cadre financier pluriannuel (“CFP”) de l’UE et ont notamment convenu d’une "rallonge” de 16 milliards d’euros sur 7 ans ainsi que d’une feuille de route concernant de nouvelles ressources propres. En parallèle des négociations portant sur l’adoption du CFP, le Parlement et le Conseil sont parvenus le 5 novembre à un accord provisoire visant à conditionner l’accès aux fonds européens au respect de l’Etat de droit. En pratique, la Commission devra dans un premier temps établir l’existence, dans un Etat membre, d’une violation qui affecte, ou risque d’affecter le budget de l’Union et pourra ensuite demander au Conseil le déclenchement du mécanisme à l’encontre d’un État membre. Le Conseil disposera alors d’un mois pour adopter une décision à la majorité qualifiée. Ce délai pourra exceptionnellement être étendu à trois mois. Le co rapporteur Petri Sarvamaa (PPE) s’était félicité de l’adoption d’un « mécanisme qui permet à l'UE de cesser de financer les gouvernements qui ne respectent pas nos valeurs telles que l'État de droit ». Ce compromis intervient alors que l’Union peine depuis plusieurs années à assurer le respect de ses valeurs, notamment en Hongrie et en Pologne. Devant l’impossibilité de mettre en œuvre la procédure de l’article 7 TUE et la lenteur des procédures d’infractions lancées par la Commission, l’adoption d’un mécanisme de conditionnalité budgétaire semblerait donc pouvoir constituer un levier décisif.
Le Cadre financier pluriannuel et le Plan de relance (“NGEU”) nécessitent une approbation formelle du Conseil et du Parlement. Les “non” hongrois et polonais de ce lundi tiennent donc en otage un total de 1 800 milliards d’euros, alors que les effets économiques de la deuxième vague de la pandémie rendent l’adoption des mesures budgétaires urgente. Prochaines échéances cette semaine: une réunion des ministres des Affaires européennes aujourd’hui (mardi), avant un sommet consacré à la lutte contre la pandémie de Covid-19.
THE BREXIT DIARIES — “Le temps presse”, soulignait dimanche le ministre irlandais des affaires étrangères, Simon Coveney, alors que Boris Johnson est confiné au n°10 Downing St après avoir été en contact avec un Tory “covidé”. Des deux côtés, les négociateurs annoncent une semaine de négociations cruciale, alors qu’il ne reste que six semaines avant le 31 décembre, alors que deux proches conseillers du Premier ministre ont quitté Downing St.
Le départ de Dominic Cummings, véritable cerveau de la campagne Vote Leave, donne au Premier ministre l’opportunité de prendre un nouveau départ, loin des stratégies agressives que l’on connaît au spin doctor du Brexit. Cette stratégie a notamment conduit au récent revers à la Chambre des Lords sur le vote de l’Internal Market Bill, qui devait permettre au gouvernement de revenir, en violation du droit international, sur certains engagements pris avec l’UE, ce qui avait provoqué l’envoi au gouvernement d’une lettre de mise en demeure pour manquements aux obligations par la Commission européenne.
Le négociateur britannique, David Frost, soulignait ce dimanche des avancées lors de la semaine passée, lors de laquelle Michel Barnier était à Londres et a pu donner à ses abonnés Twitter une illustration concrète de ce qu’est un level playing field à Regent’s Park. De son côté, Politico soulignait plutôt l’absence de progrès, notamment sur la pêche et le régime des aides d’État.
Pour qu’un accord puisse entrer en vigueur avant le 31 décembre, il doit être ratifié par la Chambre des communes et le Parlement européen, qui a prévu un vote lors de sa dernière session plénière, la semaine du 14 décembre.
UNION DE LA SANTÉ — Un BARDA européen. La Présidente de la Commission européenne a présenté mercredi (11 novembre) un plan visant à accroître les capacités de l’Union dans la gestion d’urgence des crises sanitaires. Parmi les mesures annoncées, figurent le renforcement des agences existantes en ligne avec les recommandations du syndicat industriel Medicines for Europe, ainsi que la création d’un BARDA européen, sur le modèle de l’agence étatsunienne chargé de l'acquisition de médicaments et du développement de contre-mesures médicales. Ces propositions visent à doter l’UE une autonomie sanitaire, composante centrale à l’autonomie stratégique voulue par la Commission et appelée de ses vœux par le Président Macron.
Cette annonce accompagne la nouvelle prometteuse d’un vaccin contre le virus développé par Pfizer et BioNTech, dont l’Union européenne a sécurisé la livraison de 300 millions de doses qui seront distribuées au prorata de la population des états membres une fois l’autorisation de mise sur le marché par l’EMA (European Medicines Agency). Cet accord vient s’ajouter à la liste des trois autres contrats déjà signés par la Commission européenne avec Sanofi-GSK, Janssen Pharmaceutica NV et AstraZeneca. En parallèle, certains états membres dont la Hongrie se sont également lancés dans des négociations individuelles avec des pays tiers afin de sécuriser des doses supplémentaires pour leurs citoyens, soulevant certaines polémiques notamment au sujet d’un potentiel vaccin Russe (FT) et réaffirmant le besoin d’un effort de coordination au sein de l’Union dans ce domaine.
La question restante touchera au financement de cette Union de la santé, qui s'ajoute aux programmes existants tels que EU4Health qui se voit allouer 5,1 milliards d’euros dans le cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2021-2027, soit 3,4 milliards additionnels par rapport aux dernières négociations en juillet, une nouvelle saluée par la rapporteure au Comité européen des régions Nathalie Sarrabezolles.
ANTITRUST — Google, le retour. Après Amazon la semaine dernière, c'est au tour de Google de (re)venir sur le devant de la scène antitrust européenne. Une coalition de 135 entreprises (dont Booking, Yelp, Expedia et Trivago) et 30 associations européennes, britanniques et américaines, ont écrit vendredi (13 novembre) à la Commissaire européenne en charge de la concurrence, Margrethe Vestager, pour l'exhorter à plus de fermeté à l'égard de Google et à accélérer l'entrée en vigueur du futur Digital Services Act.
Ils affirment que le G de GAFA favorise injustement ses propres services sur Internet, en faisant un usage excessif de ses encarts OneBoxes (ci-dessous, exemple d'un encart OneBox pour choisir un vol). Ce faisant, Google maintiendrait “artificiellement les utilisateurs dans son propre service et les empêcherait de visiter des services concurrents et plus pertinents”. De quoi nourrir encore les investigations de la Commission.
DATA — Désaccords entre les institutions sur le transfert de données personnelles vers les États-Unis. L’activiste autrichien Max Schrems s'attaque désormais à Apple. Il ne fonde pas ses plaintes sur le Règlement général sur la protection des données (RGPD) mais sur la loi sur les cookies : sa stratégie consiste précisément à contourner le mécanisme de coopération du RGPD et donc à éviter la case “Europe”. Depuis l’arrêt Schrems II, que nous avions commenté ici, les entreprises dont l'activité implique de transférer des données européennes vers les États-Unis sont dans le flou. Le juge européen avait invalidé les décisions d'adéquation facilitant le flux de données outre-Atlantique mais il avait considéré que l'outil de transfert vers les pays tiers que sont les “Clauses contractuelles types” de la Commission était bien valide. Très utilisées, ces clauses types sont insérées dans les contrats de transfert de données entre les sociétés exportatrices de données et leurs importateurs établis à l'extérieur de l'UE.
Le Comité européen de la protection des données (European Data Protection Board, EDPB) a adopté mercredi dernier (11 novembre) de nouvelles recommandations pour assurer le respect des standards européens de protection des données à caractère personnel, en particulier s'agissant des transferts de données vers les États-Unis. Dans la foulée, le 12 novembre, la Commission européenne a mis à jour un projet de décision pour réformer les Clauses contractuelles types. Ouvert aux avis jusqu'au 10 décembre, le projet de clauses de la Commission autorise de nouveaux types de transfert et contient des mises à jour pour aligner le texte des clauses au Règlement général sur la protection des données (RGPD).
On perçoit des points de désaccord entre les recommandations de l'EDPB et le projet de la Commission. Ces deux acteurs européens proposent chacun une liste différente de facteurs à prendre en compte par les importateurs de données pour déterminer si la législation locale offre des garanties de respect des données personnelles suffisantes. D'un côté, l'EDPB propose une procédure clef en main, en six étapes, pour permettre aux entreprises d'apprécier le plus objectivement possible si le traitement des données dans un pays tiers est bien conforme aux principes européens de protection des données. De l'autre, la Commission cultive une approche plus souple, fondée sur la libre appréciation des parties au contrat de transfert de données. L'avis que doit effectuer l'EDPB sur le projet de la Commission devrait forcer les institutions à adopter une ligne commune.
PAC — “Je dois admettre que honnêtement que j’ai été très déçu”. Déçu par le fait que le Conseil européen et le Parlement européen s'accrochent à une politique agricole qui n'est pas durable [et] qui ne peut pas continuer comme cela ».Les mots de Frans Timmermans rapportés par le diffuseur allemand Tagesschau le 11 novembre sont pour le moins explicites, et l’hypothèse d’un éventuel retrait de la proposition de la Commission sur la PAC était de nouveau évoquée le lendemain par PoliticoPro.
Cette critique contre une partie des députés européens et des 27 ministres de l’agriculture vient ainsi amplifier un mouvement d’opposition notamment porté ces dernières semaines par les parlementaires du groupe les Verts/ALE et les organisations non-gouvernementales. En effet, tel qu’évoqué dans une newsletter précédente, le Conseil européen et le Parlement s’étaient entendus fin octobre pour conditionner de 20% à 30% des paiements directs aux agricultures au respect de programmes environnementaux exigeants. Pour les opposants au compromis actuel, ces mesures sur les « éco-régimes » restent cependant insuffisantes pour atteindre les objectifs du Green Deal porté par Frans Timmermans.
Trois cycles de négociations sont prévus dans les prochains jours pour débattre des régulations sur les plans stratégiques, l’organisation du marché unique ainsi que le financement et le monitoring de la PAC. Ainsi, alors qu’un compromis doit être trouvé d’ici le début de l’année prochaine pour fixer dans le marbre les règles qui s’appliqueront à partir de 2023, la Commission arrivera-t-elle à s’entendre avec les eurodéputés et ministres concernés pour trouver une nouvelle position agricole commune ?
GREEN DEAL – Quatre. C’est le nombre de consultations publiques lancées le 13 novembre par la Commission pour adapter les lois de l’UE à l’objectif de neutralité carbone. Directive établissant un système d’échange de quotas d’émission, règlement sur la répartition de l’effort, règlement sur l’utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie ou règlement sur les normes de CO2 pour les voitures et les camionnettes, tout citoyen ou organisation intéressé pourra ainsi s’exprimer, jusqu’au 5 février 2021, sur l’une ou l’autre de ces révisions.
Alors que la Chine, le Japon et la Corée du Sud ont annoncé successivement ces dernières semaines leur souhait d’atteindre eux aussi la neutralité carbone, les représentants des pays européens s’étaient entendus dès le sommet de décembre 2019 sur l’horizon 2050. Dans l’optique de baisser de 55 % les émissions européennes de CO2 d’ici 2030, la Commission a amorcé sa phase consultative en publiant le mois dernier les résultats de ses études d’impact sur chacune des révisions envisagées.
Ces révisions législatives vont se poursuivre jusqu’en juin 2021 et le signal envoyé par les institutions est le suivant : la modification du cadre réglementaire pour réduire les émissions de gaz à effet de serre passera par la participation citoyenne. En février 2020, un policy paper de l’Institut Delors venait même rappeler que cette participation citoyenne, sans remplacer la démocratie représentative, était désormais une « urgence démocratique » aussi importante que « l’urgence climatique ».
BCE — Recharger le "Bazooka monétaire" pour tuer la Covid-19. À l’occasion du forum annuel de la BCE (11 et 12 novembre), Christine Lagarde a confirmé l’extension probable du programme d’achat de titres Pandemic emergency purchase program (PEPP) et de la facilité de prêt Targeted long term refinancing operations (TLTRO III). Les commentateurs spécialisés anticipent d’ici à décembre une extension de l’enveloppe du PEPP entre 500 et 650 milliards d’euros, un allongement de la période d’achat net d’actifs jusqu’à au moins mi-2022, et enfin une réduction du taux d’intérêt du TLTRO III.
Ce renforcement de la réponse contra-cyclique de la BCE est concomitant de l’avertissement lancé par l’institution d’une vague de faillites massive entraînant une hausse brutale du chômage. La BCE considère ainsi qu’un salarié espagnol sur sept (environ 14%) travaille dans une entreprise menacée de faillite du fait d’une crise de liquidité (8% en France et en Allemagne, 10% en Italie). Pour rappel, la BCE avait lancé le PEPP le 18 mars 2020 lors de la première vague épidémique, d’un montant initial de 750 milliards d’euros puis augmenté à 1 350 milliards d’euros le 4 juin. Le TLTRO III a de son côté déjà mis en circulation 1 300 milliards d’euros de liquidités additionnelles, à un taux de -1%.
Signe favorable pour certains face à un risque de récession à double creux, ces annonces pourraient déplaire à d’autres, notamment outre-Rhin. La Cour de Karlsruhe avait ainsi bousculé l’ordre juridique européen le 5 mai 2020 en sommant la BCE de justifier son nouveau programme sous peine de faire injonction à la Bundesbank de s’en retirer. Le PEPP est censé pouvoir s’affranchir des garde-fous du PSPP (Public Sector Purchasing Programme) actif depuis 2015, dont les achats se font au prorata de la répartition du capital de la BCE, en faisant obstacle à ce que la BCE ne détienne plus de 33 % d’une ligne obligataire d’un État membre.
MES — La proposition de réforme du Centre Jacques Delors. Le Centre Jacques Delors (Berlin) a publié un papier sur la réforme du Mécanisme européen de stabilité (MES), dont le FT s’est fait l’écho dans un briefing détaillé. Les négociations actuelles, retardées par la pandémie de Covid-19 et l’opposition de l’Italie, visent à faire du MES le fournisseur du dispositif de soutien européen prévu en cas de faillites bancaires, le Fonds de résolution unique (FRU). La note propose une refonte du MES qui passerait sous le contrôle des institutions européennes, en lieu et place des États membres au sein de l'Eurogroupe.
Créé pendant la crise des dettes souveraines, le MES peut soit accorder des prêts aux États en difficulté, soit acheter des obligations souveraines. Par dérogation à l’article 125 TFUE (clause de no bail-out), les États membres avaient révisé l’article 136 pour permettre un tel mécanisme. Cependant, les interventions du MES sont subordonnées au respect d’une stricte conditionnalité, dans le cadre du pacte budgétaire européen (le TSCG). Pour être éligibles aux fonds du MES, les États doivent adopter des programmes d’ajustement macroéconomiques. Cette conditionnalité, combinée à une structure intergouvernementale où chaque État dispose d’un véto, explique le peu d’entrain des États membres à solliciter des prêts politiquement toxiques. La pandémie de Covid-19 l’a prouvé: s'il était initialement perçu comme la réponse appropriée, notamment par l’Allemagne et les Pays-Bas, aucun pays n’a utilisé de ligne de crédit dans le cadre du MES. Les États membres en ont même pris le contrepied avec la Facilité pour la reprise et la résilience et le programme d’obligations SURE. Environ 46 % des 672,5 milliards d’euros du plan de relance fléchés pour atténuer les effets de la pandémie de Covid-19 seront distribués via des subventions (et non des prêts). Pour financer le plan de relance, l’UE a amorcé un tournant “hamiltonien” en émettant des obligations sociales communes aux pays membres, dans le cadre du programme SURE.
La note propose d’aller au bout de cette logique, et d’attribuer la gestion du MES à la Commission européenne, ce qui mettrait fin au caractère intergouvernemental du mécanisme. Le capital du MES (environ 80 milliards d’euros) comme les prêts accordés seraient transférés à l’UE, qui pourrait transformer le MES en un agence de gestion de la dette européenne. La réforme du MES devient ainsi, pour le Centre Jacques Delors, une véritable fusion-absorption fédéraliste.
POLOGNE — Quatrième semaine de contestations sur l'IVG. Le 22 octobre dernier, une décision du Tribunal constitutionnel polonais a considérablement restreint le droit à l’avortement en Pologne alors que le pays, déjà classé parmi les États européens ayant la législation la plus sévère à ce sujet, ne comptait en 2019 que 1 100 avortements légaux. Désormais, les femmes polonaises ne pourront plus recourir à l’IVG en cas de malformation grave du fœtus ou de danger pour la vie de l’enfant. Seuls les avortements en cas de viol, d’inceste ou de danger pour la vie de la mère restent autorisés. Plus de trois semaines après le prononcé de cette décision controversée, qui a généré des manifestations d’une ampleur sans précédent, la mobilisation reste considérable.
Selon Le Monde, le Gouvernement « paie ici la politique du PiS, qui a peuplé les hautes juridictions de magistrats zélés, loyaux à son idéologie, au mépris de l’indépendance du pouvoir judiciaire ». En effet, ces évènements s’inscrivent dans un contexte de violations persistantes de l’État de droit européen en Pologne. Le Tribunal constitutionnel polonais a fait l’objet de réformes qui remettent en cause son indépendance et son impartialité, à l’image de la Cour Suprême et des juridictions de droit commun pour lesquelles la Pologne a été condamnée par la Cour de Justice de l’Union Européenne.
La publication au Journal Officiel conditionnant l’entrée en vigueur de la décision aurait dû intervenir avant le 2 novembre. Il semblerait cependant que les autorités, surprises par l’étendue des manifestations et alors que la Pologne lutte contre le coronavirus, veuillent aujourd’hui apaiser les tensions. Par ailleurs, le mouvement, connu sous le nom de « strajk kobiet », ne s’arrête pas aux frontières polonaises. Les manifestations de soutien se sont multipliées à travers l’UE. À Bruxelles également des signes d'inquiétude sont apparus. Si l’avortement ne constitue en aucun cas une compétence attribuée à l’Union européenne, la Présidente de la Commission a adressé un message de soutien aux manifestants polonais.
Cette édition de la RevUE a été rédigée par Alexandra Philoleau, Hélène Gorsky, Ghislain Lunven, Pierre Pinhas, Thomas Harbor et Agnès de Fortanier. Vous voulez en savoir plus ? C’est par ici ▼
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